هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد پیش نویس آئین نامه لایحه استقلال چه می گوید؟

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد پیش نویس آئین نامه لایحه استقلال چه می گوید؟
دکتر غلامحسن مزارعی
عضو هیات مدیره کانون وکلای خوزستان،
خطر تجمیع قدرت و ضرورت تفکیک قوا موجب شد که نویسندگان قانون اساسی در هنگام تدوین وظایف رئیس قوه قضائیه (اصل 158 ق.ا)، آگاهانه حق وضع آئین نامه را پیش بینی ننمایند. علیرغم این سکوت معنادار، مفسر قانون اساسی با تفسیر اصل 138 چنین صلاحیتی را برای رئیس قوه قضائیه خلق نموده است. علیرغم استنباط صلاحیت رئیس قوه قضائیه از اصل 138 قانون اساسی، در برداشتی یک بام و دو هوا و از رهگذر مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبات رئیس قوه قضائیه را از نظارت دیوان عدالت اداری خارج شد و اکنون این مصوبات، نظارت ناپذیر شده اند.
مفسر قانون اساسی اختیار رئیس قوه قضائیه را از اصل 138 قانون اساسی (که ناظر بر وضع آئین نامه توسط هیات وزیران و وزرا است)، استنباط نموده است، لذا مصوبات رئیس قوه (با فرض صحت تفسیر شورای نگهبان)، جایگاهی هم ردیف با آئین نامه های مندرج در این اصل دارند. به عبارت دیگر اگر رئیس قوه قضائیه همچون وزار و هیات وزیران، حق وضع آئین نامه و صدور بخشنامه دارد، از منظر قانون اساسی، نمی تواند مدعی شود که آئین نامه هایش جایگاه فراقانونی دارند و تابع قوانین مصوب مجلس و قانون اساسی نیستند. همچنین این مقام نمی تواند مدعی شود که تفسیر قضائی هیات عمومی دیوان عدالت اداری از قوانین و مقررات را نادرست می داند و این هیات در تفسیر قوانین بر خطاست. با فرض پذیرش رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان عالیترین مفسر قضائی در زمینه نظارت بر آئین نامه ها، آرای این نهاد می تواند مبنای قابل قبول جامعه حقوقی برای نقد و ارزیابی هرآئین نامه ای باشد، حتی اگرآن مقررات، به عدول از قانون اساسی نظارت گریز شده باشند.
نکته قابل تاملی که تدوین کنندگان پیش نویس آئین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا به آن بی توجه بوده اند، این است که قانون اساسی و رویه دیوان عدالت اداری، قلمرو محدودتری برای تدوین آیین نامه نسبت به دوره قبل از انقلاب ترسیم نموده اند و مسائلی که قبلاَ با نظامنامه قابل تدوین بود اینک از قلمرو اختیارات نظامنامه نویسان خارج شده است؛ به عنوان نمونه دیوان عدالت اداری در دادنامه: 85/243، 244تاریخ: 25/04/1385 (( با وضع و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تثبت اصل تفکیک قوای عالیه، مقننه، مجریه و قضائیه و تاکید بر استقلال آنها از یکدیگر به شرح اصل 57 قانون اساسی و صدر اصل 156 قانون فوق‎الذکر و صراحت اصل 36 قانون مزبور که مقرر داشته است «حکم به مجازات و اجراء آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» نظامنامه راجع به تشخیص انواع تقصیرات قضات و تعیین مجازات آنها که در تاریخ 13/12/1304 به تصویب هیأت وزراء رسیده است، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده می‎شود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد./)) تدوین کنندگان پیش نویس جدید آئین نامه لایحه استقلال کانون وکلا به این مرزهای قانونی بی اعتناء یا بی اطلاع بوده اند .
در این نوشته نگاهی کوتاه از دریچه رویه قضائی هیات عمومی دیوان عدالت اداری به پیش نویس آئین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا می افکنیم.
1- ضرورت تدوین پیش نویس آیین نامه توسط مقامات ذیربط
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعددی آئین نامه ها را، به دلیل عدم رعایت تشریفات تصویب و خصوصاَ عدم تدوین پیش نویس یک آئین نامه توسط مرجع قانونی، باطل نموده است؛ از جمله (دادنامه: 267 کلاسه پرونده: 685/88 تاریخ: 28/06/1390) ؛(دادنامه 206 ، پرونده 88/1032)؛ ( 460/87شماره دادنامه: 88/647تاریخ: 02/09/1388). با توجه به این رویه، اقدام قوه قضائیه برای تدوین پیش نویس و ارسال به کانون های وکلا و یا جایگزین نمودن نظرخواهی از جامعه حقوقی به منظور توسل به افکار عمومی برای، موجه نمودن عبور از مرجع قانونی تدوین اصلاحات آئین نامه، بر خلاف ماده 22 لایحه استقلال کانون وکلا و رویه قضائی دیوان عدالت اداری می باشد.
2- ورود به قلمرو اختصاصی قانونگذار:

قانون اساسی قانونگذاری در برخی امور را مختص قوه مقننه می داند. تعیین جرم و مجازات، مالیات و تعیین حدود آزادی های عمومی از شناخته شده ترین مسائلی است که در حیطه اختصاصی اختیارات مجلس شورای اسلامی می باشد. کنکاش در آرای دیوان عدالت اداری نشان می دهد که تعیین تکلیف بسیاری از موارد در صلاحیت اختصاصی قانونگذار است و مقامات وضع کننده ائین نامه حق مقررات گذاری در آن حوزه ها را ندارندب وضع جریمه و ضمان، حذف حقوق مکتسب قانونی، محدودیت حقوق قانونی یا افزایش تکالیف قانونی، اخذ وجه، از جمله مسائلی است که از منظر قضات دیوان عدالت اداری در صلاحیت مقامات تنظیم کننده ائین نامه نیست. دیوان عدالت اداری در برخی از آرای خود نقض این محدوده را دلیل بطلان تمام یا بخشی از یک آئین نامه می داند. به عنوان نمونه در دادنامه شماره (88/205)، استدلال نموده است: ((….وضع قاعده آمره موجد یا سالب حق و تکلیف و الزامات و تعیین جرائم و تخلفات و نوع و میزان مجازات و تعیین موارد اسقاط مراحل تعقیب و مجازات که از مصادیق بارز قانونگذاری است، اختصاص به قوه مقننه یا مأذون از قبل قانونگذار دارد… نظر به اینکه مقررات قانون کارشناسان رسمی دادگستری متضمن تفویض اختیار وضع مقرراتی در باب شمول مرور زمان به تخلفات انتظامی کارشناسان رسمی دادگستری نیست..)) با توجه به استدلال مندرج در این رای، می توان بخش های از پیش نویس آئین نامه استقلال را خارج از حدود مقامات وضع کننده آئین نامه تلقی نمود.بخش های عمده ای از مقررات آئین نامه پیشنهادی (گرچه بعضاَ تکرار مقررات قبل از انقلاب اند) ولی با معیارهای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رویه دیوان عدالت اداری، سازگار نیستند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه: 83/66کلاسه پرونده: 321/81تاریخ: 27/02/1383 نسبت به تصویب آئین نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری می باشد، محدوده اختیارات مقام وضع کننده آئین نامه را به روشنی تبیین نموده است: ((….نظر به اینكه وضع قاعده آمره در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین اختصاص به مقنن دارد، قسمت آخر ماده 72 آیین‎نامه مورد اعتراض كه متضمن وضع قاعده آمره در این خصوص است، خارج از حدود اختیارات قوه مجریه و ابطال می‎شود. 7- با عنایت به اینكه اذن مقنن در خصوص تهیه و تصویب آیین‎نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال كانون وكلای دادگستری به وزیر دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شكل وكالت و یا اعلام بی‎اعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده 67 آیین‎نامه فوق‎الذكر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمی‎باشد. بنابراین بندهای 5 و 6 و همچنین تبصره ماده 76 مزبور خارج از حدود اختیارت قوه مجریه تشخیص داده و ابطال می‎گردد. 8- وضع قاعده آمره در خصوص شمول مرور زمان تعقیب تخلفات انتظامی وكلای دادگستری از وظایف اختصاصی مقنن بوده و نیاز به قانون و یا اذن قانونگذار دارد. و همچنین تعیین مدت برای آن اختصاص به حكم قانونگذار دارد، بنابراین ماده 86 آیین‎نامه مورد شكایت به جهت اعلام شمول مرور زمان بلحاظ انقضاء 2 سال از تاریخ ارتكاب تخلف و یا آخرین اقدام انتظامی خارج از حدود اختیارات وزارت دادگستری تشخیص داده و ابطال می‎گردد. … .)).این رای نیز نشان می دهد که قاعده گذاری در خصوص تخلفات وکلا از حدود اختیارات مقامات آئین نامه نویس خارج است و مفاد آئین نامه پیشنهادی این محدودیت را در نظر نداشته است.
با وجود آرای فوق که نمونه اندکی از هزاران رای مشابه دیوان عدالت اداری می باشند، می توان تبعیت قوه قضائیه از رویه های قضایی خویش را مورد ارزیابی قرار داد. به نظر می رسد که با توجه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رویه دیوان عدالت اداری، صلاحیت آئین نامه نویسی حکمرانان مرزهای مشخص تری یافته است و از منظر رویه قضائی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، پیش نویس آئین نامه لایحه استقلال کانون وکلا مرزهای آئین نامه نویسی را نادیده گرفته است. تدوین آئین نامه بر خلاف تشریفات مندرج در قانون، نقض مرزهای تفکیک قوا و قانون اساسی و ورود به اختیارات قانونگذار، از مهمترین ایرادات این پیش نویس است که با هیچ راهکاری جز تمکین به حاکمیت قانون و استرداد پیشنهاد اصلاح آئین نامه برطرف نمی گردد.